익산의 사회복지 재정 어디에 있나
지방분권에 의한 사회복지계는 지방이양사회복지사업을 중앙정부로 환원해야한다는 목소리를 내고 있고, 분권교부세의 보통교부세로의 전환예정에 사회복지재정에 대한 정부와 지방의 특단과 대책이 필요하다.

2009년 익산시 총 예산 7,713억 중 사회복지 예산은 1,963억으로 전체 예산 중 1/4(25.4%)에 해당한다.이는 기초생활보장, 취약계층지원, 보육.가족및여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택을 포함한 예산이다. 익산시 사회복지 총 예산 1,963억원 중 국가로부터 받는 분권교부세와 국고보조금은 총 1400여억원에 달한다.

약 70%의 사회복지 예산을국가로부터 지원받고 있는 것이다. 사회복지 예산 증가율은 전년 1,612억 대비 21.7%(351억)이다. 1,963억의 예산 중 국고보조금이 1,358억, 분권교부세(일반+특별)는 54억으로 파악되었다.

익산시의 분권교부세 총 62억 중 54억(87%)이 사회복지에 투입되고 있는 셈이다. 분권교부세는 올해까지만 지급하고 2010년부터는 폐지 될 예정이다. 익산시가 받고 있는 국고보조금은 익산시 전체 예산 7,713억의 예산 중 국고보조금은 2,410억으로 전체 예산의 31%를 국고보조금과 분권교부세 등에 의존하고 있는 것으로 나타났다.

지원받는 국고보조금 2,410억 중 1,000억인 40%가 사회복지 예산으로 투입되고, 또한 도비 579억 중 358억인 63%가 역시 사회복지 예산으로 투입되는 등 국고보조금의 대부분이 사회복지 재정으로 지방이양되고 있는 실정이며, 사회복지 예산은 지방예산 대비 20%의 증가율을 보이고 있다.

몸살 앓는 익산 사회복지
익산지역 사회복지현장의 실무자들은 예산부족을 외치고 있고, 실제 운영비를 비롯한 사회복지사들의 급여가 지방분권 이전보다 열악한 것으로 나타났다. 이는 사회복지 예산의 증가율이 21.7%인 반면 국고보조금의 예산편성은 전년도 기준에 의해 책정되고 있는 현상에 따른 것이다.

부족분을 자치단체가 부담해야 하는 실정이고, 이에 따라 시설에서 발생하는 사회복지 예산의 억제하는 정책이 추진되는 현상이 일반화 되어있다. 익산시의 경우, 사회복지현장의 인건비 등 경상비를 삭감하는 것은 정해진 수순이었다.

원불교나 자본력이 커다란 재단 외의 나머지 사회복지 시설들은 재정난에 허덕일 수 밖에 없는 실정이 되었다. 지방분권에 따라 가장 실질적으로 신장될 것으로 기대를 모았던 사회복지정책 분야가 예산부족에 따라 오히려 역풍을 맞고 있는 것이다.

사회복지 정책 부재
사회복지 예산의 지방이양으로 인한 또 다른 현상은 정책의 부실에 있다. 과거 국가에서 책임지던 종합적인 정책까지 지방에 이양하는 것을 시도하고 있지만, 부작용에 따른 대안은 미비하다.

이로인해 보조금을 책임지고 있는 지방자치단체는 예산의 지급에 급급하고, 사회복지 시설기관을 통제하려는 수단만 강화되었을 뿐이고, 사회복지 서비스의 축소라는 역작용만 낳았다.

통제는 강화, 서비스는 축소
사회복지 예산의 지방이양은 결국 지방자치단체와 공무원의 통제수단의 강화를 불러일으키게 되는 것이다. 사회복지시설 기관은 예산의 통제와 예산확보 및 위수탁 관계성 안에 놓에게 되어 지자체와의 관계유지론에 빠지게 되므로 서비스에 대한 전적인 몰입보다는 지자체와의 관계론에 매몰될 위험에 놓이게 되는 것이다.

자립도 낮은 지자체 부담 가중
정부는 지방이양사업의 재원을 마련하기 위해서 2004년 12월에 지방교부세법을 개정하여 분권교부세를 신설했다. 그러나 분권교부세는 지난 3~5년간의 사업예산을 기준으로 확정했기 때문에 예산부족 문제에 부딪혔다.

이로인해 새롭게 시작되는 사업의 경우 추가적으로 예산 지원을 하지 못했다. 기존의 사업을 확대 운영할 경우에도 예산이 추가로 반영 되지 않았다.

특히, 사회복지시설의 경우 새롭게 시설을 신축하여 운영할 경우 분권교부세에 신규시설 운영비가 포함되어 있지 않기 때문에 지자체에서 자체 예산을 100% 확보해야 한다. 이럴 경우 재정자립도가 낮은 지자체는 사업을 기피하거나 축소시킬 우려가 있다.

반면에 지원한다 하더라도, 지자체에 너무 많은 예산부담을 가중시키는 측면도 있다.참여연대가 발표한 지방에 이양된 사회복지사업 예산의 과거 증가율 추이를 보면, 2001년 이후 연평균 증가율이 20.5%다. 따라서 과거 3~5년 평균 예산에 근거한 교부총액 산정방식으로는 절대적 재원부족이 발생할 수 밖에 없다.

또, 분권교부세가 지방 이양된 사회복지사업의 예산을 전액 보존해 준것이 아니라 기존 재원의 88%만 보존해주고 나머지는 지원하지 않은 것도 문제였다. 지방간 재정자립도에 따라 복지격차 크게 벌어지는 현상이 나타났다.

재정자립도가 낮은 시군구와 지자체와 의회의 사회복지에 대한 의식이 비교적 낮고, 이런 경우 현재의 분권교부세 지원시스템으로는 적정한 사회복지 수준을 유지하기가 어렵게 되었다.

국고보조금 왜 개편 하나
지방분권과 지방자치의 가장 큰 핵심은 재정의 분권이다. 정부는 재정의 분권화 과정에서 다양한 측면을 고려해 국고보조금의 운영개편을 시도하고있다.해가 거듭될수록 증가하는 국고보조금이 가장 문제였다.

2004년의 경우 사회복지보조금이 전체 이전재원의 23.6%를 차지하면서 지방 통제수단으로 전락했다는 지적이 높이 일었고,지방사무까지 중앙정부로 떠넘기려는 움직임이 나타나기 시작했다.

특히, 국고보조금 사업은 2000년의 경우384개였던 것이 4년 후에는 533개로 늘어났고, 지방재정의 자율성을 제약하는 현상으로 이어졌다.

정부는 이에 따라, 지방의 재정운영 자율성을 제약하는 국고보조금을 일괄정비하여 실질적 재정분권의 초석을 마련하고, '분권과 책임'의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 확대 및 성과에 대한 자기책임을 명확히 할 필요성이 대두된 것이다.

정부는 지난해 12월 2일 지방분권촉진위원회를 대통령 직속기구로 출범시켰다. 오는 2013년 5월까지 한시적으로 운영되는 이 기구는, 중앙행정권한의 지방 일괄이양 및 특별지방행정기관 정비 등 정부의 지방분권 정책을 총괄.조정.심의를 수행한다.

이 기구는 참여정부의 '정부혁신.지방분권위원회'에서 추진해 온 업무기능도 연계하고 있는데, 그동안 중앙에서 지방으로 이양된 업무는 6,370에 달한다.이 가운데 보건복지부의 지방업무 이양 사무발굴 개수는 440개이며, 2005년부터 지방이양된 주요 사업은 총 67개에 1조4,605억원이 소요된 것으로 추계되었다.

같은 해 말 기준으로, 보건복지부 국정감사제출자료에 의하면 이 예산 중 실제로 지방자치단체가 편성한 예산은 1조3,474억원이다. 총 소요예산 대비 7.7%(1,131억원)의 예산이 부족하게 편성된 것이다.

사회복지분권, 실효적 성과 미흡
'지방분권촉진에관한특별법' 제2조에 따르면 " 지방분권이란 국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것"을 말한다.

같은법 제3조에서는 "지방분권은 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행하도록 하며, 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 역할을  합리적으로 분담하도록 함으로써 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현함을 그 기본이념으로 한다"고 명시하고 있다.

그러나 이러한 이념과는 달리 지방분권제도가 실효적인 성과를 거두고 있다는 평가는 미흡하다. 보건복지부에서 지방으로 이양하는 예산이 40%가 넘는데도 그 결과는 오히려 퇴보하고 있다는 지적이 높다.

복지재정 분권화 재정책임을  중앙정부가 분담하는 것이 관건
분권교부세 제도의 문제점을 개선하기 위해 정부는 2006년 분권교부세를 유지하는 가운데 교부세율을 상향조정하거나 광역자치단체의 조정기능을 강화하는 조치를 취했다.

그러나 이같은 조치의 한계를 인식한 시민사회에서는, 분권교부세 제도를 전면적으로 폐지하는 것은 어렵다는 전제하에 중앙정부의 재정책임을 확대하는 방안, 다양한 국고보조 방식 도입, 복지재정 분권화 정착을 위한 제도적 장치보완 등을 제시했다.

참여연대 이인재 교수는 "제도적 개선방안은 중앙정부의 재정책임을 강화하는 것"이라고 주장했다. 그는 "이를 위해 사회복지서비스 공급 책임을 분권화하는 사무분권은 실시하되 재정책임은 중앙정부가 분담하는 방식을 채택해야 한다"고 말했다.
그는 또, "동시에 지역별 특성에 따라 적용하는 차등보조율을 활성화시켜 공공서비스의 공급을 늘리면서도 재정균등화의 효과를 제고할 수 있는 전략적 노력이 필요하다"고 지적한 뒤, "지역에 상관없이 보편적으로 지원되어야 하는 국가 기본서비스 사업에 대해서는 지방비 매칭제도를 달리 적용하는 방안을 모색할 필요가 있다"고 밝혔다.

국고보조 존속 불가피
전문가들은 사회복지서비스 사업들을 대상으로 다양한 보조금제도들을 도입하는 방안이 모색되어야 한다고 입을 모은다. 전문가들이 제시한, 국가보조금을 중심으로 재정을 분권화하는 네가지의 방법을 주목할 필요가 있다.

사회복지서비스 업무를 지방의 자주재원 사업으로 전환하면서 적정수준의 관련 재원들을 자주재원 혹은 일반재원으로 전환하고 해당사업의 기능을 지방의 업무로 이양하는 지방이양을 비롯한, 지방의 일반재원 사업으로 전환하는 포괄보조, 영세 보조금을 통합 운영하는 것으로 현행 재원방식을 유지하되 절차의 간소화에 중점을 두는 통합보조, 현행의 재원방식을 유지하되 개별 보조금의 운영재량을 확대하도록 하는 개별보조 등이 그것이다.

하지만, 이 가운데 포괄보조금을 일반재원화하는 방안에 대해서는 회의적인 시각이 지배적이다.분권교부세가 5년간 한시적으로 운영되다가 일반 재원화되는 것으로 예정되어 있기 때문에 포괄보조금을 일반재원화 하는 방향은 바람직하지 못한 측면이 있는 것이다.

국가보조금과 같은 특정보조금은 가치재의 공급촉진, 외부효과에 따른 시장의 실패 시정 등 나름대로의 경제적 순기능을 가지고 있는데 이를 일반재원화하는 경우에는 이 기능을 제대로 수행할 수 없기 때문에 사업 유형에 따라서는 기존 국고보조금제도를 계속하여 존속시킬 필요가 있다는 목소리도 시민사회로부터 나오고 있다.

복지재정 분권화, 제도적 보완 필요
전문가들은 또, 복지재정의 분권화를 위한 제도적인 보완으로 첫째, 분권교부세로 전환된 사업의 재정책임은 원칙적으로 지자체에 귀속되며 중앙정부는 유사보조금을 통한 재정개입을 최소화하여야 한다고 주장한다.

하지만, 이 경우 재원규모가 충분히 지원되지 못하고 기존의 보조금 관행이 유지되면서 지방이양의 의미가 충분히 실천되지 못할 우려를 안고 있다.

지방비 부담 지시액이 수반되는 보조사업이 분권교부세를 통한 자체사업으로 전환되면서 사회복지분야를 비롯하여 지자체가 적극적인 투자를 선호하지 않았던 정책부문에서는 기존보다 지자체에의 재정투자가 축소되고 있는데 따른 우려다.

이에 따라 지방정부의 복지예산 축소 가능성에 대한 대비책이 마련되어야 한다는 목소리도 높다.

사회복지지방분권의  대안 수정분권
정부의 지방분권으로 인한 사회복지 재정의 지방이양과 분권교부세 전환 정책은 예산부족과 서비스의 질이 저하되는 결과를 초래하였다. 이는 완결된 지방분권을 이루지 못하고 이에 따르는 부족함을 메우기 위한 방법으로 수정분권론이 제기되고 있다.

이는 정부가 재정을 책임지고, 지방자치단체는 권한과 책임과 성과를 분배하여야 한다는 주장이다. 재정에 대한 정부의 책임과 지자체의 자율성 있는 복지의 수행이 효과와 효율을 발휘할 수 있다는 게 복지계의 여론인 것이다. /오삼규 기자